Thế giới đã mất niềm tin vào Liên hợp quốc như thế nào?

Việc khôi phục niềm tin đòi hỏi LHQ phải chấp nhận vai trò bị giảm bớt trong thời đại cạnh tranh

Thậm chí kể từ năm 1947, khi Đại hội đồng LHQ biểu quyết chia tách vùng đất Palestin thành các quốc gia Do Thái và Ả Rập, tổ chức này đã vật vã đối phó khủng hoảng Trung Đông rồi. Trong những thập niên qua, các cuộc thảo luận về hồ sơ xung đột Israel-Palestin tại LHQ đơn giản là bổn cũ soạn lại: Mỹ thường bỏ phiếu phủ quyết ngăn Israel không bị Hội đồng bảo an lên án, trong khi các nước Ả Rập vận động các nước đang phát triển bảo vệ thường dân Palestin. Các cuộc tranh cãi tại LHQ trong các tuần vừa qua sau vụ Hamas tấn công ngày 7 tháng 10 chủ yếu diễn lại kịch bản quen thuộc này. Hoa Kỳ cản trở Hội đồng bảo an kêu gọi một lệnh hưu chiến tại Dải Gaza, đồng thời không phản đối một nghị quyết vào cuối tháng 10 được đại đa số thành viên Đại hội đồng yêu cầu một “lệnh hưu chiến vì lý do nhân đạo”.

Tuy nhiên, các nhà ngoại giao tại LHQ tại New York và Geneva đánh giá cuộc khủng hoảng này được cảm nhận theo ý nghĩa khác – và rằng hiệu ứng của nó có thể vượt khỏi ranh giới Israel và Dải Gaza và cả chính LHQ. Những cảnh báo của họ thuộc một phần của một phản ứng trước hành động tàn bạo của Hamas, số người thiệt mạng tại Gaza không ngừng gia tăng từ các cuộc không kích của Israel cùng rủi ro leo thang trong vùng. Nhưng tâm lý yếm thế lan rộng về tương lai LHQ cũng phản ảnh sự mất tín nhiệm về tổ chức này. Sự hoài nghi về hiệu năng của một định chế được thiết kế để biểu đạt các mối quan hệ giữa các đại cường thế kỷ 20 và cách xử trí những khúc mắc thời hậu chiến là chẳng có gì mới. Tuy nhiên, trong năm vừa qua, vai trò nhạc trưởng của LHQ ngày thêm nhạt nhòa, chẳng thể hóa giải các cuộc khủng hoảng khi diễn ra một loạt các cuộc bùng phát bạo lực tại Sudan và Nagorno-Karabakh hay đảo chính tại Niger. Các nhà ngoại giao tại Hội đồng bảo an nhận định mối căng thẳng giữa Nga và phương Tây về Ukraine – chủ đề của hàng loạt các cuộc tranh luận vô ích của LHQ kể từ khi Nga xâm lược Ukraine tháng 2 năm 2022 – khiến các cuộc thảo luận về các hồ sơ Trung Đông và Châu Phi bị gạt ra rìa. Tháng 9, Tổng thư ký LHQ António Guterres, trong một phiên họp thường niên của LHQ, đã cảnh báo rằng một “rạn nứt lớn” trong hệ thống điều hành toàn cầu đang dần rõ nét.

Cuộc chiến giữa Israel và Hamas đã đe dọa đến sự tín nhiệm của LHQ trong vấn đề xử lý khủng hoảng. Chẳng mấy chốc, các chính phủ quốc gia và các giới chức LHQ sẽ đối mặt với một tình thế hóc búa. Họ phải trả lời câu hỏi, làm thế nào LHQ là tác nhân đóng góp hòa bình và an ninh vào một thời điểm khi sự đồng thuận giữa các đại cường ngày teo tóp dần. Kể từ khi Chiến tranh lạnh lùi xa, các quốc gia và các tổ chức xã hội đã quen kêu gọi LHQ xử trí các xung đột lớn nhỏ như là thói quen lệ thường. Nhưng hiện giờ định chế này xem ra đang vấp phải các giới hạn địa chính trị của chính nó.

Chiếu theo một LHQ rệu rã trong hiện tại, tổ chức này nên tiết chế tham vọng của mình. Về lĩnh vực an ninh, tổ chức này nên gói gọn một số các ưu tiên giới hạn, đồng thời chỉ kiểm soát sự quản lý khủng hoảng đến các hồ sơ khác khi có đủ khả năng. Trong một số hồ sơ quốc tế nhất định, vốn đòi hỏi một số cách thức phối hợp mà chỉ LHQ mới đủ đáp ứng được. Thậm chí khi các quốc gia thù địch nhau khước từ giải quyết thông qua kênh ngoại giao, định chế này vẫn có một chỗ đứng độc tôn, tại đây các đối thủ có thể gạt bỏ bất đồng và tìm kiếm cơ hội hợp tác. Thay vì bỏ mặc để các cuộc khủng hoảng gần đây phá tan hoang định chế này, các chính phủ quốc gia và các quan chức LHQ cần cộng tác để các chức năng trọng yếu nhất của nó được bảo quản.

BẮT ĐẦU RỆU RÃ

Tính từ khi cuộc xâm lăng quy mô lớn của Nga vào đất Ukraine thì cuộc khủng hoảng nội bộ LHQ càng thêm rõ nét. Trong các tuần sau đó, giới ngoại giao lo lắng sự đối nghịch giữa các đại cường sẽ khiến bộ máy LHQ bị tê liệt. Thoạt đầu, các cảm nhận đó thiếu cơ sở. Nga, Hoa Kỳ cùng các đồng minh Châu Âu lao vào cuộc đấu đá nảy lửa về cuộc chiến Ukraine, nhưng họ vẫn không ngừng hợp tác các hồ sơ khác. Hội đồng bảo an, chẳng hạn như, đã xoay xở thành công khi áp đặt các lệnh trừng phạt mới nhắm vào chế độ băng đảng bại hoại tại Haiti và đạt được đồng thuận về một lệnh ủy thác mới cho LHQ làm việc với chính phủ Talitan tại Kabul nhằm chuyển giao hàng cứu trợ cho người dân Afghan. Cả Nga lẫn phương Tây dường như sẵn sàng sử dụng cơ quan quyền lực nhất của LHQ làm không gian cho sự phối hợp lâu dài.

Trong khi đó, Mỹ và đồng minh đã sát cánh hậu thuẫn đáng kể cho Ukraine trong hàng loạt các cuộc bỏ phiếu tại Đại hội đồng trong việc lên án hành vi hung hăng của Nga. Cho đến tận những tháng đầu trong năm này, nhiều nhà ngoại giao ấp ủ hy vọng LHQ sẽ vẫn duy trì khả năng tạo ra đồng thuận kể cả khi nhiều thành viên của nó bất đồng trong cuộc chiến Ukraine.

Vào mùa xuân, thế chân vạc mong manh này bắt đầu gãy đổ. Nga không ngừng khuấy đảo diễn dàn LHQ. Tháng 6, Moscow thông đồng với chính phủ ở Mali – đã nhờ cậy công ty lính đánh thuê Wagner do diện Kremlin giật dây nhằm tìm kiếm hỗ trợ an ninh – ép lực lượng giữ gìn hòa bình LHQ rút khỏi lãnh thổ Mali, qua đó kết thúc một sứ mệnh kéo dài thập kỷ qua. Tháng 6, Nga phủ quyết nghị quyết tái lập một sự ủy thác của Hội đồng bảo an, vốn có hiệu lực kể từ năm 2014, ủy thác các cơ quan viện trợ LHQ trao hàng cứu trợ đến các vùng tây bắc Syria do phiến quân kiểm soát. Moscow cũng rút khỏi Sáng kiến Ngũ cốc Biển Đen, một thỏa thuận do LHQ và Thổ Nhĩ Kỳ làm trung gian hồi tháng 7 năm 2022 cho phép Ukraine xuất khẩu các mặt hàng nông nghiệp mà không bị Nga làm khó dễ.

Cuộc chiến tại Trung Đông càng tô đậm đường hướng ngoại giao của LHQ từng bị chỉ trích trước đó. Trong suốt các đợt bùng phát cuộc xung đột Israel-Palestin vừa qua, bao gồm cuộc bùng nổ bạo lực tại Gaza tháng 5 năm 2021, Nga và Trung Quốc kiềm chế không lớn tiếng công kích sự can thiệp của Mỹ tại diễn đàn LHQ. Lần này, Trung Quốc, một lần nữa tránh khuấy động các luồng tranh luận, kiềm chế kêu gọi một lệnh hưu chiến. Nhưng Nga rất hăng hái tận dụng bối cảnh này. Sau khi Hoa Kỳ biểu quyết một nghị quyết của Hội đồng bản an kêu gọi hỗ trợ nhân đạo Gaza vào giữa tháng 11, đại sứ Nga tại LHQ, Vassily Nebenzia, đã ca thán “thói đạo đức giả và tiêu chuẩn kép của các đồng nghiệp Mỹ” và đoán già đoán non sở dĩ Washington khuấy động chiến tranh vì muốn các công ty vũ khí Mỹ ăn nên làm ra. Quan điểm của Nga về cuộc xung đột đã khiến các thành viên tại Hội đồng bảo an khó chịu, những người tìm kiềm đồng thuận chung về vấn đề nhân đạo, và thậm chí các quốc gia Ả Rập, vốn hoài nghi Moscow đang lợi dụng sự khốn cùng của người dân Palestin nhằm mưu đồ riêng.

Nếu như Nga không ngừng tung hoành LHQ, sự ủng hộ vô bờ bến của Mỹ dành cho Israel đã khiến con đường ngoại giao lâm vào ngõ cụt. Các hệ quả được thể hiện rõ nét nhất trong Đại hội đồng, chính nơi đây liên minh các nước từng hậu thuẩn Ukraine trước đây đã vỡ vụn trong hồ sơ Gaza. Ngày 27 tháng 10, Đại hội đồng đã thông qua một nghị quyết kêu gọi một “lệnh hưu chiến vì lý do nhân đạo” giữa Israel và Hamas với 120 thuận, 14 chống và 44 phiếu trắng. Mỹ bỏ phiếu chống, viện lẽ nội dung nghị quyết không lên án hành vi tàn bạo của Hamas. Các quốc gia Châu Âu cũng chia năm xẻ bảy, lớp bỏ phiếu thuận, lớp bỏ phiếu chống và số còn lại bỏ phiếu trắng. Tình trạng bế tắc dễ dàng tiên đoán được. Giới ngoại giao từ các nước đang phát triển nói gần nói xa, họ có thể bác bỏ các nghị quyết của LHQ trong tương lai ủng hộ Ukraine nhằm phản ứng phương Tây bỏ mặc thảm cảnh người Palestin.

Sự chia rẽ mới nhất này có khả năng bào mòn sự năng nổ gần đây của Mỹ trong việc thúc đẩy sự cải thiện quan hệ với các quốc gia Nam Bán cầu tại LHQ. Nội các Biden đã kêu gọi nếu các cải tổ tại Hội đồng bảo an được thực thi có thể cho phép các quốc gia như Brazil và Ấn Độ có tiếng nói lớn nước tại cơ quan này, và Mỹ đã hứa bàn thảo với Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế để các cơ quan này rót thêm tiền cho các quốc gia đang phát triển bị chìm ngập trong cảnh nợ nần. Trước cuộc xung đột diễn ra mới đây, Washington đã có một số cử chỉ thiện chí mang tính cách rào đón: các nước nghèo được trọng thị hơn qua các lời khen có cánh nhưng tiền thì vẫn đợi đấy. Hiện thời, quan điểm của chính phủ Biden về Israel và Gaza có thể xóa sạch các bước tiến mà nó từng đạt được.

NGỒI YÊN BẤT ĐỘNG

Các cuộc chiến tại Ukraine và Trung Đông không chỉ khiến quan hệ các nước thành viên LHQ bị rạn nứt mà nó cũng tạo nên sức ép ngàn cân lên lãnh đạo cơ quan này, Guterres, và toàn bộ hệ thống quản lý xung đột của định chế này. Không có sự đồng lòng nhất trí từ Hội đồng bảo an, Guterres và ban thư ký LHQ, có nhiệm vụ giám sát thường nhật các sứ mệnh hòa bình LHQ, đã chạy đôn chạy đáo duy trì công việc quản lý xung đột của tổ chức vận hành theo đúng quỹ đạo. Tại các điểm nóng bất ổn, chẳng hạn như Sudan, Mali và Cộng hòa dân chủ Congo, các chính phủ và các phe tham chiến đã khước từ cộng tác với các nhà trung gian hòa giải LHQ, đồng thời yêu cầu lực lượng gìn giữ hòa bình LHQ rút đi, với ý thức rằng họ chẳng thể bị trừng phạt thẳng tay. Tổ chức cũng khéo léo xoay xở nhằm duy trì sự hiện hiện nhân đạo tại những nơi như Afghanistan, nhưng nó đang khốn khó vì ngân quỹ tụt giảm khi nhiều mạnh thường quân phương Tây cắt giảm ngân sách viện trợ trong khi dồn tiền hỗ trợ quân sự và nhân đạo cho Ukraine.

Guterres đã ngộ ra mình bị mắc kẹt trong tên bay đạn lạc ngoại giao về các sự kiện ở Trung Đông. Sau khi tuyên bố cuộc tấn công của Hamas nhắm vào Israel ‘không có lửa làm sao có khói” trong một bài phát biểu trước Hội đồng bảo an ngày 24 tháng 10, Israel lên tiếng kêu gọi Guterres từ chức, đồng thời giảm hợp tác với các quan chức nhân đạo LHQ. Guterres đã phủ nhận bất kỳ chỉ dấu nào trong phát biểu của ông có thể được diễn giải như là lời biện minh cho điều mà ông gọi là “các hành động khủng bố”của Hamas và phản ứng của Israel đã đặt dấu chấm hết cho các quốc gia khác lên tiếng ủng hộ ông, trong đó có Mỹ. Nhưng cách bình luận đã chuyển biến thành một sự cố ngoại giao làm tô đậm các hoạt động cứu trợ LHQ dễ bị tổn thương như thế nào. Lỗ hổng nhạy cảm đó đã bị bi kịch hóa trên thực địa: gần 100 nhân viên LHQ bị thiệt mạng tại Gaza kể từ khi cuộc chiến khởi phát.

Phụ thuộc vào thời gian kéo dài và quy mô cuộc chiến giữa Israel và Hamas, sự hiện diện của LHQ trong khu vực có thể mở rộng hoặc rút ngắn. Nếu tình trạng thù địch kết thúc tương đối chóng vánh, các cơ quan cứu trợ LHQ sẽ đóng mộ vai trò quan trọng trong các nỗ lực tái hồi phục. Trong một kịch bản hậu xung đột được đồn đoán có sự bàn thảo giữa các quan chức Mỹ và Israel, LHQ có thể được đề nghị giữ vai trò điều phối hoạt động tại Gaza một khi Hamas bị quân đội Israel quét sạch khỏi lãnh thổ. Ở chiều ngược lại, nếu ngọn lửa cuộc chiến kéo đủ dài lan rộng ở khu vực, bối cảnh này sẽ đặt sự hiện hiện duy trì hòa bình lâu dài của LHQ tại miền nam Liban và Cao nguyên Golan vào thế nguy hiểm. Trong đợt phát động một chiến dịch quân sự gần nhất của Israel vào miền nam Libn năm 2006, Hội đồng bảo an dự trù đóng cửa phái bộ LHQ tại đây nhưng đã đảo ngược quyết định sau khi bị chính phủ Liban phản đối. Ngày nay, khi mồi lửa chiến tranh dần lan rộng tới Hezbollah và Iran có thể không chỉ buộc lục lượng giàn giữ hòa bình LHQ rút đi mà còn đe dọa đến công việc nhân đạo và ngoại giao của LHQ tại khắp vùng Trung Đông, chẳng hạn như Iraq và Yemen.

GIẢM DẦN THAM VỌNG

Bất luận các cuộc chiến tại Trung Đông Ukraine có kết cục ra sao, các xu hướng tại LHQ đã chỉ ra các vấn đề hóc búa. Hiện thời, sự bất đồng ngoại giao và sự dễ tổn thương trong phối hợp hành động từng gây khốn khổ tổ chức này trước đây có khả năng sẽ kéo dài và tồi tệ thêm khi sự chia rẽ toàn cầu ngày càng sâu sắc. LHQ không thể nào quay lại những ngày dầu sôi lửa bỏng thời Chiến tranh lạnh. Năm 1959, Hội đồng bảo an chỉ thông qua vỏn vẹn một nghị quyết. Bắt đầu từ mùa xuân năm 2023, mặc dù mối quan hệ giữa các thành viên LHQ kém mặn nồng, hội đồng đã thông qua hơn 30 nghị quyết trong việc cập nhật nhiệm vụ cho các chiến dịch hòa bình LHQ và áp lệnh trừng phạt cho nhiều chế độ khác nhau. Nhưng LHQ từ lâu mới quay trở lại thời hoàng kim thời hậu Chiến tranh lạnh. Khi ấy cơ quan này đều đặn được ủy quyền thực hiện các chiến dịch hòa bình, các nỗ lực hòa giải và các gói cấm vận nhằm phản ứng các cuộc xung đột mới ló dạng.

Không có một lộ trình sáng sủa cho LHQ nhằm tái lập vai trò trước đây của nó với tư cách là một diễn đàn đa dạng giải quyết các cuộc khủng hoảng quốc tế nổi cộm, tuy nhiên tổ chức này vẫn vận dụng được tối đa vai trò đã bị giảm sút của mình. Các quan chức LHQ có vẻ nhận thức quyền lực của họ đang bị tụt giảm. Tháng 7, Guterres cho công bố “Nghị trình hòa bình mới” của LHQ, trong đó giảm đi tầm quan trọng của các sứ mệnh gìn giữ hòa bình của tổ chức và thay vào đó thúc dục các quốc gia thành viên tập trung vào các mối đe dọa an ninh mới, chẳng hạn như trí tuệ nhân tạo. Thậm chí khi đó, không rõ sức ảnh hưởng của LHQ lớn đến đâu: các tay chơi đình đám trong trí tuệ nhân tạo, đặc biệt là Mỹ và Trung Quốc, không muốn tổ chức này chủ trì quy định công nghệ AI.

Nhưng dường như có sự thôi thúc LHQ duy trì vai trò thúc đẩy an ninh toàn cầu của mình, thậm chí nếu nó đảm nhiệm một vai trò khiêm tốn hơn nhiều qua các chiến dịch xử lý xung đột so với trước đây. Thay vì sử dụng lực lượng LHQ, cơ quan này có thể hậu thuẩn các tác nhân quản lý khủng hoảng khác, cụ thể là các tổ chức khu vực hoặc thậm chí là các quốc gia thành viên. Mô hình này từng được thử lửa trên thực tế. Chẳng hạn như hồi tháng 11, Hội đồng bảo an đã ủy nhiệm cho Kenya dẫn đầu một sứ mệnh hỗ trợ an ninh đa quốc gia tại Haiti. Mỹ cũng từng cộng tác với một số nước Châu Phi trong các đề xuất của LHQ nhằm rót tiền cho các sứ mệnh mang lại ổn định cho lục địa do Châu Phi đảm nhận, với hy vọng rằng các lực lượng này có động lực cao hơn các nhà gìn giữ hòa bình LHQ trong việc chiến đấu chống lại lực lượng quân dân và phiến quân.

Mặc dù Mỹ, Trung Quốc và Nga hiện giờ kèn cựa nhau tại LHQ trong nhiều hồ sơ, Hội đồng bảo an chưa đóng vai trò hiệu quả với tư cách là quan tòa. Nó có thể đóng một vai trò xoa dịu căng thẳng giữa các đại cường và giải quyết một tập con các cuộc khủng hoảng nhỏ nhưng quan trọng trong đó các đại cường có lợi ích chung khi bắt tay hợp tác – một phạm vi hành động gợi nhớ lại chức năng của LHQ thời Chiến tranh lạnh. Các siêu cường bất thuận về nhiều vấn đề, nhưng đây là trường hợp – bao gồm thỏa thuận tháng 5 năm 2021 của Hội đồng bảo an cho rằng Phái bộ Trợ giúp LHQ tại Afghanistan nên được duy trì nhằm đối phó với Taliban – trong đó Washington, Bắc Kinh và Moscow vẫn có lý do để hợp tác thông qua LHQ.

Thậm chí khi Hội đồng bảo an đang ở tình thế rối ren, hệ thống LHQ mở rộng có thể vẫn đóng một vai trò đáng kể trong quản lý xung đột quốc tế. Các cơ quan cứu trợ của LHQ có khả năng đặc biệt trong việc giảm thiểu và kiềm chế các ảnh hưởng của bạo lực, và chúng không ngừng phát huy mặc cho ngân sách bị teo tóp gần đây. Các quan chức LHQ cũng đang vắt óc tìm cách ngăn chặn xung đột mà không cần trông cậy vào sự giám sát của Hội đồng bảo an, chẳng hạn như các nguồn quỹ khai thác từ Ngân hàng Thế giới nhằm hỗ trợ các dịch vụ căn bản trong các quốc gia yếu kém. Trong một thời kỳ căng thẳng địa chính trị, LHQ có thể không giữ vai trò đầu tàu trong việc giải quyết các cuộc khủng hoảng lớn, nhưng nó có thể làm được những việc bên lề để bảo vệ những người yếu thế. Các cuộc chiến Ukraine và Trung Đông cũng như các hiềm khích giữa Trung và Mỹ, đang biến sự hợp tác quốc tế vừa khó khăn hơn đồng thời vừa hệ trọng hơn. Trong các tuần và tháng qua, nhiều quan chức và nhà ngoại giao có chung nỗi lo tổ chức này đang rơi tự do. Nhưng nếu nó cập nhật các vai trò ngoại giao và an ninh nhằm thích ứng với một thực tiễn toàn cầu mới, LHQ có thể tìm thấy chỗ đứng của mình.

• RICHARD GOWAN là Giám đốc LHQ tại Nhóm Khủng hoảng Quốc tế.
• Nguồn: https://www.foreignaffairs.com/israel/how-world-lost-faith-united-nations-gaza